《河南省人民政府关于加强和改进土地资源 保护利用推动现代化河南建设的意见》 政策解读

一、起草背景

　　一是贯彻中央要求的需要。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。习近平总书记强调“要像保护大熊猫那样保护耕地，严防死守18亿亩耕地红线”，党的二十大要求“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”。加强和改进土地资源保护利用是基于我国人多地少国情作出的战略抉择，是落实习近平生态文明思想，深入贯彻党的二十大精神的必然要求。

　　二是落实省委部署的需要。省委、省政府高度重视耕地保护和节约集约用地，省委书记楼阳生、省长王凯多次提出明确要求。今年年初，省政府将起草《关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见》（以下简称《意见》）列入重大行政决策事项目录，作为“全省城市工作暨土地保护利用工作会议”配套主文件予以印发。

　　三是解决现实问题的需要。我省承担着国家粮食安全重任，保护好耕地和永久基本农田是各级党委、政府必须担当的政治责任。我省紧抓构建新发展格局战略机遇、新时代推动中部地区高质量发展政策机遇、黄河流域生态保护和高质量发展历史机遇，锚定“两个确保”、实施“十大战略”，要求必须坚决破除路径依赖、资源依赖，严格保护耕地，全面提高土地利用效率。

　　二、《意见》主要内容

　　文件共七个方面，24条具体内容。

　　（一）总体要求。包括指导思想、主要目标。阐述了面对新形势新要求，加强和改进土地资源保护利用的总体思路，2025年目标确定为“各级政府土地资源保护利用治理能力明显提升，全社会耕地保护和节约集约用地意识明显增强，增存挂钩、批供联动、节约集约要素保障机制更加完善，市场配置资源作用更加高效，批而未供和闲置土地‘前清后增’得到根本扭转，耕地保护面积稳中有升，单位国内生产总值建设用地使用面积明显下降，统筹高水平保护与高质量发展的土地管理制度体系基本形成”。基于省十一次党代会提出的“到2035年人均生产总值达到或超过全国平均水平”，结合我省人均城乡建设用地和人均城镇建设用地已低于全国平均水平的现状，设定了2035年“耕地保护面积有增加、质量有提升，单位国内生产总值建设用地使用面积低于全国平均值，人均城乡建设用地大幅降低，人均城镇建设用地稳中有降，全面形成支撑实现‘两个确保’奋斗目标的土地资源保护利用体系”的目标任务。

　　（二）强化规划引领，保障高质量发展空间。坚持向规划要空间，以科学规划引导先进生产力布局，为高质量建设现代化河南提供空间保障。以详细规划编制实施为抓手，为城市更新、产业发展、社区生活圈建设、城市品质提升等提供政策支持。

　　在提高国土空间保障能力方面。明确要加快构建国土空间规划体系，空间布局要向重点发展地区集聚，为省级以上开发区、重要创新平台、重大项目建设提供空间保障。在创新城镇详细规划编制管理方面。提出城市更新区域可在特定情形下放宽相关指标和设施配建要求，以调动市场主体积极性。针对郑州市、洛阳市、航空港区的“三大工程”建设，规定可因地制宜设置规划指标、管控要求和激励性实施措施。在严格规划实施管理方面。提出实行国土空间规划全生命周期管理，强调维护规划权威性，不得擅自修改规划、违规变更规划条件，不得以其他规划代替国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据。

　　（三）加强耕地保护，夯实粮食安全根基。坚持把从严保护耕地作为必须扛稳扛牢的政治责任，聚焦耕地“非农化”“非粮化”仍有发生的问题，坚决落实最严格的耕地保护制度，多措并举严守资源安全底线。

　　在严守耕地红线方面。提出落实中央精神，落实耕地保护党政同责，改革耕地占补平衡管理方式，将各类占用耕地的行为统一纳入占补平衡管理。在强化耕地用途管制方面。明确耕地利用优先序，明确严禁占用永久基本农田和耕地的各种行为，对临时取土、临时用地占用耕地提出要求。在提升执法监管水平方面。强调健全“一网两长”制监管网络，构建立体防控体系，健全“行刑衔接、行纪衔接”制度，提升土地执法效能。

　　（四）节约集约用地，推动绿色低碳转型发展。坚持向空间要空间，通过标准控制、多层标准厂房建设、低效用地再开发、盘活利用土地和节地技术模式推广应用，促进土地利用效率和强度双提升，争取以最少的土地投入获得最大的产出效益。

　　在完善规划和用地标准体系方面。落实“标准河南”建设要求，构建国土空间规划标准体系，构建完善土地使用标准体系。在大力推进多层标准厂房建设方面。明确开发区多层标准厂房的建设要求、用地容积率和建筑密度要求。在推进城镇低效用地再开发方面。提出可以开展城镇低效用地再开发的范围，要求开展城市体检评估，编制城市更新规划，提升城市综合承载能力。在盘活批而未供和闲置土地方面。按照全省批而未供和闲置土地盘活整治专项行动要求，切实落实盘活处置任务，明确盘活批而未供和闲置土地处置的目标。在推广节地技术和节地模式方面。支持推进建设用地“一变三”立体开发利用，鼓励采空区地下空间利用，总结推广公路节地技术，在轨道交通和交通场站复合利用等方面给予支持。在开展节约集约用地监测评价方面。提出建立多层次的节约集约用地评价体系，依据评价结果实施差别化的支持和限制政策。探索开展以市、县级行政辖区为评价单元的整体评价，实行部门合作，运用各类措施推动节约用地。

　　（五）优化土地配置，激发经济发展内生动力。坚持向市场要空间，针对土地市场化配置机制不健全、用地审批效率仍有待提升等问题，提出一揽子政策举措，提升土地要素市场化配置水平。

　　在发挥市场和政府作用方面。强调要充分发挥市场配置资源的决定性作用，打通土地供需双方信息壁垒，对全省统一的土地二级市场建设和政府整体调控土地市场提出要求。在加强产业用地政策支持方面。明确在符合相关要求前提下，不同产业用地类型可进行合理转换，鼓励探索土地混合供应政策和管理机制，鼓励产业用地地价与产业绩效挂钩。在推进建设用地审批提速增效方面。提出进一步优化审批流程和操作步骤，提升审批效率。在创新土地供应方式方面。鼓励推行“带项目”“带方案”“带施工图”出让的工业用地“标准地”出让模式，健全建设用地市场供应体系，鼓励探索土地使用权出让预申请制度和“土地使用权+生态产品价值”出让形式。

　　（六）统筹城乡用地，加快建设和美乡村。坚持向结构要空间，统筹优化用地结构，以解决城乡用地结构失衡、闲置浪费、效益低下等问题。

　　在保障乡村振兴发展空间方面。提出创新村庄规划编制方式，划定村庄建设边界，根据村庄类型编制实用性村庄规划和“通则式”村庄规划。在保障农村一二三产业融合发展用地方面。根据农村产业特点，鼓励探索点状供地和土地复合利用，明确建设用地计划支持和设施农业用地支持政策。在推进乡村全域土地综合整治方面。重申我省全域土地综合整治主要任务内容，明确整治产生的各类指标可以在全省范围内优先交易。

　　（七）保障措施。明确加强组织领导、加强审计督察执法、营造良好氛围等3项保障措施。

　　针对批而未供和闲置土地盘活整治、建设用地“增存挂钩”机制、开发区土地利用综合评价、开发区规划用地标准、多层标准厂房规划用地管理、全域土地综合整治试点、城镇低效用地再开发、地上地下空间开发利用等内容，我省已经或者将要分别制定单项文件，该《意见》作为节约集约用地方面的牵总文件，印发后将形成我省“1+N”节约集约用地政策体系。

相关稿件：

河南省人民政府 关于加强和改进土地资源保护利用 推动现代化河南建设的意见